赵长保：农村改革的一些探索要突破现行法律法规

摘要◆为何在第一批农村改革试验区尚未结束试验的情况下，再追加试点？新增加试点将被期待带来哪些新的改革经验？记者就此专访了农业部法规司副司长赵长保。

　　2011年底获批的第一批24个农村改革试验区已运行3年，一些可复制可推广的经验尚待总结。2014年底，农业部又在全国新批了34个县市作为第二批农村改革试验区。此次改革目标更为具体细致，不但更带有顶层设计的味道，而且改革内容更具有突破现有法规与制度壁垒的张力，使人更为期待新一批农村改革试验区将能带来的秩序重建。

　　随着新一轮国家级农村改革试验区名单的发布，农村集体经营性建设用地入市、宅基地使用权退出等重磅农地改革大戏审慎启幕。

　　与此前公布的24个农村改革试验区所承担的改革任务相比，包含了建立宅基地使用权退出试点在内的农村土地改革议题，成为此轮农村改革试验区重头大戏。

　　为何在第一批农村改革试验区尚未结束试验的情况下，再追加试点？新增加试点将被期待带来哪些新的改革经验？记者就此专访了农业部法规司副司长赵长保。

　　筛选出理想改革方案

　　记者：当前进行的农村改革试验区至今已进行三年，这3年来的改革试验情况是怎样的？

　　赵长保：2010年中央 “一号文件”提出“加强对新形势下农村改革试验区工作的指导”。农业部会同相关部门在2011年底启动了新一轮农村改革试验区工作，首批安排了24个试验区承担农村改革试验任务。彼时正处于形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，农业农村正在发生深刻变革，但多方面矛盾凸显，城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。这主要表现在农村经济体制还不能适应市场经济、农业经营体制机制还不能适应现代农业、城乡要素交换关系还不能适应城乡一体化发展、乡村治理机制也不能适应农村社会利益格局和城乡社会结构深刻变化的新形势。农村改革正处在一个新的需要全面深入推进的历史起点。

　　首批试验区设立以来已经取得了阶段性成效，初步形成了一批试验成果，比如对政府与市场两种路径培育发展新型农业经营主体的探索；对土地所有权、承包权、经营权三权分离的试验；赋予土地经营权贷款抵押等权能；创新农村金融产品和金融服务；开展集体经济组织股份化改革；建立产权交易市场。这些试验对农村改革带来了启发，许多试验内容在十八届三中全会对农村改革的部署中得到了体现。

　　记者：第一批改革试点的任务尚在进行中，但在2014年又提出开始新一轮第二批的农村改革试验试点工作。这说明与之前相比，当前的农村改革局势出现了哪些转变？

　　赵长保：由于中央安排的很多农村改革任务都带有根本性，可以说，从中央的顶层设计与改革决策，到地方的现实客观需求，都已进入到全面深化改革的新阶段，必须通过试点先行，形成基层经验，再逐步推广。而农村改革试验区是中央为探索推进农村改革而专门搭建的平台，需要通过组织好试点，取得一批可推广、可复制的改革成果，才能更好地把全局改革推向前进和深入。

　　根据十八届四中全会精神，改革也要依法进行，但事实上，农村改革的一些探索在客观上要突破现行法律法规。在寻求维护法律和推进改革二者之间的平衡上，则可以通过试验区来探索适当的方法。农村改革试验区是经过中央授权的，限定在一个较小的范围内封闭运行，可以开展突破法律限制的探索试验。这样既兼顾了改革的超前性与法制的权威性，又能帮助找到在维护法律的前提下推进改革的可行路径。试验区的改革探索又为法律的立改废释提供了现实依据，为把全局改革纳入法制化轨道积累了实践经验。

　　与之前相比，目前推进农村改革的难度在持续增加，农村改革已经进入了攻坚期、深水区，许多方面要突破制度壁垒。可以说，我们走在一条改革向艰的路上，却前无经验、横无比照，那么只能以试点的形式先行先试，为全局改革积累经验，同时又封闭运行，能够有效控制改革风险。在不同试验区就同一个主题进行试验，还能让我们更好地观察比较各种方法的优劣，从中筛选出理想的改革方案。

　　试点出可行性路径

　　记者：与第一批相比，第二批的农村改革试验区改革任务设置更为具体，甚至细致到具体试验方案的设计，而第一批则是以指出改革方向为主，这是否说明现在及以后几年的农村改革情况与3年前相比，发生了变化？

　　赵长保：就新一批的改革试验任务而言，重点安排了两类：一是涉及面广，需要中央决策，特别是需要突破重大政策制度或现有法律法规的改革事项；二是目标明确，但具体办法还需探索完善的重大改革事项。而对于认识较一致、风险可掌控、权责在地方的一般性改革试验，则不在农村改革试验区层面统一安排试点。这也意味着，同以前相比，新一批农村改革试验区和试验任务安排有三个重要变化：一是在部署方式上更加突出顶层设计，以往的改革任务和试验方案，主要是靠地方自行申报和设计，而新一批试验区和试验任务更强调顶层设计，由中央有关部门设定题目，由地方负责实施。二是在任务安排上更精细具体，以往中央只明确大的改革试验领域，带有方向性；而新一批试验区工作则明确设定了改革任务。三是在工作落实上突出部门职责，新一批试验区工作对各部门全程参与改革试验提出了更加明确具体的要求，这是因为新形势下，农村改革试验涉及的领域已经越来越宽，涉及部门更广，需要协同的力量更多。

　　这次我们新增的试验包含5个方面共19项试验任务，分别是深化农村土地制度改革试点、完善农业支持保护体系试点、建立现代农村金融制度试点、深化农村集体产权制度改革试点、改善乡村治理机制试点。在改革部署中，这5个试点全部目标明晰，要试点出可行性路径，为现代农业发展提供完备的制度保障、为农村经济的运转提供高效的信贷支持和风险保障、让农民获得更多财产权利。

　　新部署的19项试验任务，都有明确的目标指向。有些是要为修改完善法律规定提供依据，比如土地承包经营权抵押担保、宅基地使用权退出等试点；有些是要为创设完善制度提供借鉴，比如发展新型农村合作金融组织。

　　这些任务，都是围绕深化市场化改革、健全城乡发展一体化体制机制展开的，也都是过去很少触及或没有破题的关键改革领域，正是农村改革要破冰的方向。